来源： 北京青年报2015年12月09日

审计制度改革方案出炉。昨日，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（以下简称“《框架意见》”）及配套文件《关于实行审计全覆盖的实施意见》。

其中首次明确“党政同责、同责同审”，对党政一把手同时进行经济责任审计，并把审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据。另外，地方审计机关的领导权上收中央，省级审计机关正职领导任免需征求审计署党组同意。

改革意见要求，对依法属于审计监督范围的所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位，以及党政主要领导干部和国有企事业领导人员履行经济责任情况进行全面审计，实现审计全覆盖。并要求对重点地区、部门、单位以及关键岗位的领导干部任期内至少审计一次。

焦点一：应审必审

公共资金、资产、资源“管分用”全覆盖

《框架意见》要求，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，做到“应审尽审、凡审必严、严肃问责”。

审计署审计长刘家义在近期发表的《国家治理现代化进程中的国家审计：制度保障与实践逻辑》一文中曾如此表述审计全覆盖：凡是涉及管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人，都要自觉依法接受审计、配合审计。要对所有公共资金、国有资产、国有资源管理使用以及有关经济活动的真实、合法、效益情况，党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任履职情况，各部门和单位管理财政收支、财务收支及其相关经济业务活动的计算机信息系统的安全性、可靠性和经济性进行全面审计。

刘家义还表示，要构建横向到边、纵向到底、全面覆盖的国家审计监督体系，不仅监督对象全覆盖，还要实现监督过程全覆盖，在坚持事后审计、事中监督的同时，积极向事前决策阶段渗透，逐步实现全过程审计监督。

值得指出的是，审计署党组成员、法规司司长刘正均表示，审计全覆盖是有重点的全覆盖，并非所有领域所有项目依据一个尺度审计。

配套的全覆盖实施意见就指出，对重点部门、单位要每年审计，其他审计对象一个周期内至少审计一次，对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件开展跟踪审计，坚持问题导向，对问题多、反应大的单位及领导干部则加大审计频次。

焦点二：党政同责

党委政府及其主要领导干部都是审计对象

《框架意见》明确在实行审计全覆盖中要“坚持党政同责、同责同审”。审计署政策研究室主任郭彩云指出，这是实行审计全覆盖的基本要求之一。

郭彩云指出，这表示中央和地方各级党政工作部门、企事业单位及其主要领导干部，以及地方各级党委政府及其主要领导干部都是审计监督对象，对审计发现的问题都要承担责任。

据北京青年报记者了解，这是审计领域首次提出“党政同责”。刘正均介绍，过去主要是对政府的主要领导同志进行经济责任审计，对党委主要负责同志，经济责任审计相对开展得较少。而审计署人教司巡视员兼副司长刘小丽指出，实际上，地方好多工作是党政一把手共同决策的，贯彻落实国家政策、重大投资可能都是省委做出的决定。

此次改革意见要求审计机关要依法对地方各级党委、政府、审判机关、检察机关，中央和地方各级党政工作部门、事业单位、人民团体等单位的党委（党组、党工委）和行政正职领导干部（包括主持工作一年以上的副职领导干部），国有企业法定代表人，以及实际行使相应职权的企业领导人员履行经济责任情况进行审计。

意见还明确，对重点地区、部门、单位以及关键岗位的领导干部任期内至少审计一次。刘正均透露，审计署在“党政同责、同责同审”上已有突破，2015年已对省委书记、省长开展同步审计。

焦点三：垂直管理

强化上级审计机关对下级审计机关领导

继纪检系统提出垂直化改革后，审计系统也将实行垂直改革。《框架意见》提出强化上级审计机关对下级审计机关的领导，如干部管理上，省级审计机关正职、副职领导干部任免须事先征得审计署党组同意或征求意见。

目前，我国地方审计机关的主要负责人均由同级别地方政府进行任免。德州市德城区审计局刘军认为，这种体制导致“派生权力去监督原权力”，“我的权力是政府授予我的，那么你让我派生的权力去监督原权力，非常尴尬”。

此次改革意见除明确上级审计机关参与干部管理外，还明确其参与下级审计机关的业务管理、激励考核。《框架意见》提出省级审计机关年度审计项目计划要报审计署备案，审计机关的重大事项和审计结果必须向上级审计机关报告，同时抄报同级党委和政府，上级审计机关要加强对下级审计机关的考核。

针对基层审计机关面临的审计独立性不强、队伍素质不适应、经费保障不足等突出困难和问题，《框架意见》提出，探索省以下地方审计机关人财物管理改革。2015年将在江苏、浙江、山东、广东、重庆、贵州、云南等7个省市进行改革试点。

改革措施包括市地级审计机关正职由省级党委（党委组织部）管理，地方审计人员由省级统一招录，地方审计机关的经费预算、资产由省级有关部门统一管理等。北青报记者注意到，依据《框架意见》，省级人财物归省级有关部门统一管理，而非明确为省级审计机关。

焦点四：严肃问责

审计结果将作为任免领导干部的重要依据

此次改革后，审计结果与整改也将与领导干部任免挂钩。

《框架意见》要求，建立健全审计与组织人事、纪检监察、公安、检察以及其他有关主管单位的工作协调机制，把审计监督与党管干部、纪律检查、追责问责结合起来，把审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据。

其中，领导干部经济责任审计结果和审计发现问题的整改情况，要纳入所在单位领导班子民主生活会及党风廉政建设责任制检查考核的内容，作为领导班子成员述职述廉、年度考核、任职考核的重要依据。

中国人事科学研究院研究员吴江认为，必须接受审计，必须接受监督，并不意味着一旦审计发现问题，官员“后路就一定堵死了”，重要的是官员是否改正。

《框架意见》还明确，各级人大常委会要把督促审计查出突出问题整改工作与审查监督政府、部门预算决算工作结合起来，建立听取和审议审计查出突出问题整改情况报告机制。

值得一提的是，审计机关领导也需要接受经济责任审计。《框架意见》提出，探索建立对审计机关的外部审计制度，加强对审计机关主要领导干部的经济责任审计，外部审计由同级党委和政府及上级审计机关负责组织。

内存

审计全覆盖的对象都是什么？

公共资金：政府的全部收入和支出、政府部门管理或其他单位受政府委托管理的资金的筹集、管理、分配、使用。

国有资产：行政事业单位、国有和国有资本占控股或主导地位的企业（含金融企业，以下简称国有企业）管理、使用和运营的境内外国有资产。

国有资源：土地、矿藏、水域、森林、草原、海域等国有自然资源，特许经营权、排污权等国有无形资产，以及法律法规规定属于国家所有的其他资源。

领导干部：地方各级党委、政府、审判机关、检察机关，中央和地方各级党政工作部门、事业单位、人民团体等单位的党委（党组、党工委）和行政正职领导干部（包括主持工作一年以上的副职领导干部），国有企业法定代表人，以及实际行使相应职权的企业领导人员。（邹春霞）